2010年11月22日，天津、海南两地号码携带试点已悄悄启动。作为一项被公认的能有效促进通信行业竞争的手段，号码携带渐渐走近用户并将成为现实。

号码携带能否“扶弱抑强”？

中国电信行业的格局多年来处于失衡状态。为使行业格局变得“均衡”，从上世纪90年代起，中国电信行业的改革一直没有停下脚步。2008年电信行业的重组并没有改变中国移动“一家独大”的格局。目前，中国电信行业的三大运营商虽然实现了全业务经营，但中国移动仍是“一枝独秀”。对于这个不均衡的行业格局，国外的监管经验是采取非对称管制措施。非对称管制是行业主管部门为扶持弱小企业、创造公平竞争环境而采取的一种过渡性管制手段。其中，号码携带是市场发展到一定程度监管部门所采取的一项“平衡”市场格局的举措。

号码携带政策酝酿已有多年。

信息产业部2006年10月发出《关于保障移动电话用户资费方案选择权的通知》(携号转套餐)。业界认为，这是中国实现完全意义上的号码携带的前奏。

2008年5月24日，工业和信息化部、发改委与财政部联合发出《三部委关于深化电信体制改革的通告》(简称《通告》)，酝酿已久的电信重组终于透出确切的信息。《通告》中指出：“针对重组后新的市场架构，将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展。”

2008年8月，国家正式颁布施行的《中华人民共和国反垄断法》指出：制定该法是“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，促进社会主义市场经济健康发展”。

作为非对称管制措施之一的号码携带政策实施的初衷是“纠偏”，以防止和改变电信业的失衡状态，促进中国电信市场的有效竞争。在电信市场由垄断走向竞争的过程中伴随着非对称管制，通过对传统电信运营商的严格管制来促进新进入者和弱势运营商的发展，使得市场竞争格局尽快形成，以实现扶弱抑强的均衡格局。目前，世界上已有众多国家实施了这项政策。那么，我国实施这项政策有难度吗？答案是肯定的。

号码携带难在哪儿？

号码携带对电信运营商的影响可谓有利有弊。

业内专家认为，号码携带既有利于消费者，也有利于优化市场结构，通过市场的管制措施，实现有效竞争，提高消费者福利。对消费者来说，号码携带可以减少用户的转网成本。对国家来说，号码携带能节约码号资源，是必须实施的。号码携带可以打破现有电信运营商的优势地位，促进市场竞争，优化市场结构。

移动用户携带一家运营商的移动电话号码转移到另一家运营商，对于用户来说，多了一个选择运营商的机会。但对于运营商和监管部门来说，“后台”工作量巨大而复杂，且具有挑战性。

技术复杂

“从技术角度来说，号码携带实施起来难度很大，牵涉到运营商对用户的管理方式要统一。”工信部电信研究院的专家认为，目前，号码携带技术比较复杂，主要是因为运营商各自有一套自己独立的用户管理方式，包括数据库、后台的一些计费系统。转网时就需要将这些从一个运营商转到另一个运营商，这就涉及两个运营商之间数据库的差异性，以及用户转网后在两个运营商的数据库里数据如何维护的问题。实施号码携带政策不仅需要运营商进行技术准备、数据库建设、网络改造，添加相应的设备并对现有设备进行扩容和改造，还需要解决好计费、号码查询和一些管理方面的问题，这些技术手段的实现都需要巨大的投资，同时也需要一定的时间。

管理责任难以理清

世界上有不少国家和地区实施了号码携带，实施后出现的一些问题值得注意。比如号码携带的10 个用户中，可能会有8个用户回来。另外，在号码携带过程中，除了技术问题，还涉及监管、运营商之间的结算、互通等问题。电信研究院的专家表示，这家运营商的用户如果转到另一家运营商，交费是交给新的运营商，但与原来的运营商还是有关系的，尤其是后台大量工作跟原有运营商有很大关系。也就是说，如果将来对用户的服务出了问题，不仅是新运营商的问题，可能原运营商也有问题。

监管难，号码携带制度面临挑战

应该说，号码携带政策的实施，需要行业主管部门的决策和决心。如果没有监管部门的引导，号码携带不可能顺利实施。号码携带政策实施后，如何监管也是个问题。一些专家认为，整个电信行业的监管不是单纯的号码携带能够解决的，监管体系还包括互联互通、公平竞争等政策和措施。工信部专家委员会顾问高仰止认为，市场越开放，就越需要加强监管，要充实监管机构和力量，可以借鉴美国联邦通信委员会的经验，成立独立的信息通信监管委员会，通过对通信业的专业研究，制定符合该行业的监管策略，实行统一有效的监管。

韩国在实施号码携带政策后引发了一些新问题。针对这些问题，韩国信息通信部对已有的《电信事业法》中的很多条款进行了修改，重点是提高电信监管机构“韩国通讯委员会”的监管权限，目的是及时反映电信环境快速变化的趋势。

市场格局靠什么改变？

如果把号码携带这项政策比作中药中的单味药，那么其调整市场结构的作用非常有限。业内人士普遍认为，仅凭号码携带政策很难改变中国移动“一家独大”的局面。

专家建议，非对称管制手段要慎用。针对我国电信市场集中度过高的问题，有必要采取一些非对称的管制政策(比如一段时间内的非对称号码携带、价格非对称管制等)，弱化非主导运营商和后进入运营商的竞争劣势。同时必须认识到，非对称管制虽然是垄断性产业向竞争性产业变革的重要手段，但完全是一种行政手段，过度使用会对运营商产生不良激励，因此必须适时适量使用。工信部电信研究院通信政策与管理研究所副所长陶青表示，非对称管制是一定要做的，细节上还需要研究和斟酌，政府也会很慎重。从目前的情况看，非对称管制有利于弱小运营商，但从长期看还不好判断，许多细节问题尚待研究。

要真正达到改变市场格局的目的，还需要其他政策和措施，号码携带只是其中的一项政策。国家发改委体改所研究员史炜坦言，“如何通过适合中国市场化改造的非对称管制，控制个别公司的市场绝对垄断地位，在竞争市场份额上通过总量控制与平衡优化竞争关系，以及进一步实施公司调整等，都将是一个市场演进和体制演进的过程。”北京邮电大学教授曾剑秋表示，“实施单向本地转网只是一种短期的非对称管制，无法改变移动一家独大的局面。”如果要改变中国移动“一家独大”的局面，必须出台一系列非对称管制配套措施，除了已经实施的非对称号码携带、电信基础设施共建共享外，码号和频谱资源的分配调整、网间非对称结算、非对称的资费管制等也是重要手段，应该适当实施。

北京通信法制研究会的专家也谈到，实施号码携带政策需要具备一定的市场条件，而适时的号码携带政策可能改变竞争格局，二者不可偏废。换句话说，在电话普及率较高、存在一定程度有效竞争的电信市场中，实施号码携带政策有利于优化市场结构，促进公平竞争。面对我国移动通信市场现状，确需在增强市场的竞争性、改善市场格局失衡状态方面下工夫，但可以肯定的是，在处于弱势地位的运营商大幅度提高竞争能力和扩大市场份额之前，仅凭号码携带政策很难改变中国移动“一家独大”或者“一枝独秀”的局面。毕竟用户号码携带到哪一家运营商，起决定作用的还是市场的力量。

中医方剂的组成原则是“君臣佐使”，只有君臣佐使四类药物合理搭配，形成一个既突出重点又协调统一的方剂，才能药到病除。同理，失衡的行业格局要变得均衡，需要号码携带及其他非对称管制手段、配套措施并举，如此，方可显示出“君臣佐使”的协同作用。